国家发改委、住房城乡建设部《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规[2019]515号)是推进全过程工程咨询的权威文件，但该文并没有对全过程工程咨询进行定义，仅指出全过程工程咨询的范围包括：投资决策阶段可以进行综合性咨询，工程建设环节重点推进全过程咨询，并鼓励多种形式的全过程工程咨询服务市场化发展。

该文件进一步解释“多种形式的全过程工程咨询是指从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合”。

“全过程”最早出现在是1984年发布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，该规定提出“工程承包公司接受建设项目主管部门(或建设单位)的委托，或投标中标，对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程”。因此，这里的“全过程”是指 对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产的整个工程建设程序。

而515号文件的全过程工程咨询可以是投资决策阶段、可以是工程建设环节、可以是跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合，因此这里的“全过程”不是“工程建设程序的全过程”，而是另有意义。

推进全过程工程咨询理由是五龙治水的模式造成了建设资源的浪费，三国演义讲天下大势分久必合，合久必分，那么我们要从五龙治水的“分割”模式变成全过程咨询的“整合”的模式，这才全过程咨询的真正含义。

对全过程工程咨询的解读是，使“碎片化”咨询管理转向“全过程”咨询管理，但是“碎片化”的反义词是“集成化、整合化”，而不是一般意义上的“全过程”，看来吴会长解释的全过程咨询应理解为“集成化的工程咨询”。

因此，“全过程”的真正含义应解释为“集成”。集成咨询有多种组织形式，可以是全过程集成咨询，也可以是部分阶段集成咨询。而集成是全过程的本质，集成的对象是技术、经济、管理、信息、法务等知识整合，本质是协同创新。

集成，在战略层面需要强调咨询项目负责人决策团队主导下的五个集成。

其一是目标体系集成。在每个阶段设置目标体系时都必须统筹质量、成本、时间等因素，做到恰如其分，不能仅考虑一种因素，必须以效率为核心，向业主整合交付工期短、造价低、质量好、扯皮少、管理透明的工程。

其二是方法集成。在每个阶段实现设定的目标，都必须让技术、管理、经济、法务与信息五大元素发挥各自作用，多兵种协同作战，协同创新是灵魂。

其三是团队集成。在咨询项目负责人主导下，必须把团队成员打造一个一体化项目决策团队，一个有战斗力的组织，不能是松散的联合。

其四是抓手集成。全过程咨询的本质是集成，是把投资咨询、工程设计、造价咨询、招标代理、工程监理、项目管理等专项咨询进行有机整合集成，那么全过程咨询自然也学要一个抓手，这个抓手就是基于BIM的一体化工程合同文件。

其五是价值观集成。要建立为业主服务的理念，做到业主省时省心省力省钱，让项目提质增效。

一、全过程工程咨询的内涵

《意见》是国家层面首次提出“全过程工程咨询”概念，其内涵是什么?在网络媒体上对此有多种解读，围绕全过程工程咨询的探讨也一直在持续。最主流和常见的说法，是将咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等业务捆绑打包后，交由一家具有综合能力的单位完成。

笔者认为，在探索初期，这只是推进全过程工程咨询工作的必经之路。对工程项目而言，各专业在推进前后还是1+1=2的等式关系，从哲学角度看，并未引起量的变化，更别说质的飞跃了。况且现在工程咨询市场上稍大点的咨询机构本身就有承揽上述多项专业的能力，这完全可以通过市场竞争来自行组合，在一个项目中承揽多项专业业务，不需国家层面去大力推行。

现在工程项目存在的真正问题是咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等专业相互独立，分司各职，碎片化明显。即便同一家咨询机构在同项工程中承揽多项专业业务，各专业也是从自身角度去思考和处理问题。这种专业间职能分离和碎片化的存在，必然会在相互拼接搭建过程中发生碰撞和错位，出现空白和重复，反射到工程项目中就是资源的浪费和效率的损失，不能实现服务最优。

如果推行全过程工程咨询只是为了把业务捆绑后交由一家单位完成，那效果仅是少了几个参与单位，由原来单位间协调变为单位内部间协调，虽有改观，但对工程建设项目而言，并未消除各专业的割据化和碎片化。

笔者认为，不再从专业角度保证项目，而是用全局视角服务项目，在服务过程中，各专业间不再是统筹兼顾关系，而是权重取舍关系，消除咨询、勘察、设计、监理、造价等专业壁垒，使之相互间不再有清晰边界划分，只把这些专业的本质内核进行融合，以一个有机整体统一服务于工程建设项目，实现搭建过程效能最大化，这才是国家推行全过程工程咨询的最终目的。

二、什么项目适合采用全过程工程咨询

《意见》中提到“政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务”。《发展意见》要求“政府投资项目要优先采取综合性咨询服务方式”，“在房屋建筑、市政基础设施等工程建设中，鼓励建设单位委托咨询企业提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务”。

从国家层面看，要求政府投资项目带头推行全过程工程咨询服务，鼓励非政府投资工程、房屋建筑、市政基础设施等工程建设项目采用。根据梳理，各省出台的政策中，除上述类型外，还有国有投资项目、PPP项目、工业园区项目等类型。

2020年2月，在中国招标投标公共服务平台上用“全过程工程咨询”进行检索，出现1399条信息(包括招标公告、结果公示及信息变更)，但绝大部分为“全过程造价”内容，有的名称虽冠以“全过程工程咨询”，但其委托范围是全过程项目管理，不算真正意义上的全过程工程咨询服务。

按检索时间向前查询到19项样本，项目类型主要以房屋建筑类(包括商务中心建设、厂房搬迁新建等)为主，计14项，其他类型有保护圈治理工程、河流隧道工程、城区用水户表改造工程、LNG加气站项目等，还有一项“医疗专项全过程咨询”，从公告中不能辨别其项目内容。

从国家及各省文件看，对于全过程工程咨询服务旨在推进和鼓励，并没有限定，这也从上述查询中得到印证，虽然样本量少，但项目类型开始呈现多样化。

推行全过程工程咨询的目的之一，是“为固定资产投资及工程建设活动提供高质量智力技术服务”，增强建设过程的协同性。当前，建议建设单位可对投资规模大、建设周期长、技术复杂、建设风险大、社会环境影响大的项目采用全过程工程咨询，以便能够对项目进行整体统筹，提高建设效率，节约建设资金。

《发展意见》中并未提及以何种方式确定全过程工程咨询企业，只规定“建设单位选择具有相应工程勘察、设计、监理或造价咨询资质的单位开展全过程咨询服务的，除法律法规另有规定外，可不再另行委托勘察、设计、监理或造价咨询企业。”在各省份文件中，对此问题规定不一，颇有点“乱花渐欲迷人眼”，部分省份规定如下表所示。

梳理发现，在委托方式问题上，大多省份文件都有类似 “各地应积极探索全过程工程咨询的委托方式”要求。不搞“一刀切”，鼓励探索是好现象，但无论如何探索，首先要有法律底线思维，《招标投标法》第三条规定，达到法定标准的勘察、设计、监理等内容(《招标投标法》修订草案公开征求意见稿中，还加了“造价”)，应当进行招标。建设单位在决定采用什么方式前，应先明确是不是依法必须招标项目，对有些省份而言，还要明确是不是政府投资或国有投资项目，然后再决定以何种方式委托。

总之，不触碰法律是底线，不违反属地规定是原则。在这一前提下，笔者建议，目前对于可以采用直接委托的，在对咨询机构了解考察后尽量采用直接委托，以减少探索推进全过程工程咨询前的规则羁绊。