近日，一则“地方违规举债被问责”的新闻引起了各界高度关注。在PPP模式主导地方投资的今天，地方政府举债往往都与PPP项目有着千丝万缕的联系。基于此，PPP的规范化发展问题也再次成为了人们讨论的热点话题。

警惕PPP模式“过热”发展

财政部PPP中心数据显示，截至2016年12月末，全国入库项目共计11260个、投资额13.5万亿元。其中，已签约落地1351个、投资额2.2万亿元。其中，仅2016年，PPP项目库项目数量便从年初的6997个项目、8.1万亿元，增长至年末的11260个项目、13.5万亿元，项目数及投资额都有大幅提高，2016年也实实在在地成为了PPP发展“全面井喷”的一年。需要注意的是，中国PPP的全面起步到“井喷”，仅仅用了3年时间。业内人士认为，2017年将是PPP项目集中落地的一年，PPP模式仍将是2017年的热门词汇。

PPP模式契合了政府、企业等各方主体的利益诉求，这是其能获得快速发展的内在原因。但在快速推进过程中，“不规范”仍然是最大的障碍。3年来，防止PPP过热发展的呼声一直不绝如缕。“中国PPP第一人”、清华大学建设管理系暨清华大学国际工程项目管理研究院教授王守清在2014年便提出，应当理性看待PPP，避免由“PPP热”走向“PPP过热”。也有一些专家指出，以PPP模式扩大公共产品或服务供给的举措虽好，但需警惕短时间集中过度供给可能造成的简单重复低效率以及地方财政未来超负荷等问题。

在2016年底召开的全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上，财政部副部长史耀斌毫不讳言地指出，一些项目在实施过程中出现了不规范的现象：一是假借PPP搞变相融资，二是刻意规避PPP管理要求，三是“重数量、轻质量”，项目前期准备工作不扎实，给未来项目实施埋下了很大隐患。

2014年，甘肃省一个运营了7年的PPP项目——兰州市自来水厂发生苯含量超标事件，该项目被批评为“完全不顾及公众利益和社会责任的PPP模式”;北京市第十水厂的建设烂尾，从立项至今已有18年，仍未投入使用;国家体育场——鸟巢项目在运营阶段问题频出，最后不得不重新签署协议，由政府接手项目运营……关乎民生的PPP项目出现问题，带来的往往是“一子错满盘皆输”的结局，不得不让人警惕。

警惕PPP项目运营不当成为政府债务

不得不说，目前，PPP模式更多地被地方政府赋予了稳定增长、扩大投资的使命，有些甚至被异化为融资工具，致使公共产品和服务的“公共性”被淡化，企业未来营运能力、收益平衡以及公益性被忽视。

之所以会形成这种局面，业内专家认为与“PPP项目政府支付责任不等同于政府债务”这一观点的误导不无关系。这种观点认为，对于规范的可行性缺口补贴或政府付费PPP项目，政府基于公共服务的绩效向项目公司按期支付相应费用，由行业主管部门将需要从预算中安排的PPP项目支出责任按照相关政府收支分类科目列入支出预算，亦即PPP项目公司将基于所提供公共服务的绩效获得政府相应付费或补贴，政府的支付责任并不是固定或必然的，只能被称为“或有负债”。这种观点无疑为一些地方政府推广PPP免去了后顾之忧，难怪其能够在短时间内点燃地方政府的热情。

财政部PPP中心数据显示，截至2016年12月末，按照三种回报机制统计，使用者付费项目4687个、投资4.60万亿元，分别占入库项目总数和总投资的42%和34%;政府付费项目3591个、投资3.37万亿元，分别占32%和25%;可行性缺口补助项目2982个、投资5.52万亿元，分别占26%和41%。由此来看，政府付费和可行性缺口补助两类项目的比重已接近60%。从“PPP项目政府支付责任不等同于政府债务”的角度来看，这种模式相对于政府借债建设运营的项目模式，有压倒性的“物有所值”优势。

事实果真如此吗?

清华大学PPP研究中心特聘高级专家、国家发改委PPP专家库定向邀请专家罗桂连撰文强调，实际上，政府在PPP协议生效日起，即确立了未来较长时期内不可撤销的实质性现时付款义务。“现时”，指的是付款义务确立的时点，而不是支付某笔资金的时点。按照"实质重于形式"的会计原则，在需要政府付费的PPP项目中，未来的政府付费确定无疑，应当将其作为负债予以确认。而对于不需要政府付费的特许经营类PPP项目，政府不实质性承担未来支付义务，确实不形成政府债务;对于需要政府付费的其它PPP项目，项目本身缺乏足够的未来收入偿还债务，政府承担确定的未来支付义务，毫无疑问，应当将其确认为政府债务。

根据财政部PPP中心数据，按入库项目数排序，贵州、山东(含青岛)、新疆、四川和内蒙古位居前五名，五省入库项目占项目总数的48.0%。按入库项目投资额排序，贵州、山东(含青岛)、云南、河南、四川位居前五名，合计占入库项目总投资的42.4%。中西部地区财政实力不足而又迫切需要发展经济，采用PPP模式建设基础设施无可厚非，但同时也意味着政府在项目的运营中需要承担更多的“支出责任”。

民营资本参与PPP项目需“定心丸”

李克强总理多次强调，要把PPP作为拉动民间投资的一种重要方式。但近年来，民营企业参与率不高已成为各方关注的焦点。史耀斌指出，目前民营资本参与PPP的积极性并不高，一是因为部分政府在观念上有误区，不愿意和民营资本打交道，认为不可控、风险高，加上项目操作复杂、技术要求高，和民营资本合作会面临较大的审计、舆论压力，如果民营资本收益高了，容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑。二是对民营资本的权益保障不足，民营资本担心合同无法正常履行，如果政府方违约，缺乏有效渠道维护自身的合法权益。三是民营资本自身能力有待培育，除污水处理、垃圾处理等较为成熟的行业外，不少领域特别是交通轨道领域缺乏有实力承接PPP项目的民营资本，客观上造成国企特别是央企唱主角的现象。

而从财政部PPP中心数据来看，截至2016年12月末，277个落地示范项目的签约社会资本信息已入库，包括175个单家社会资本项目和102个联合体项目，签约社会资本共419家。其中，民营企业(含民营独资和民营控股)163家，占比39%。民营资本的参与度虽在逐渐提高，但和预期仍有相当距离。

中国工商银行原董事长姜建清曾提出，中国当下并不缺少资金和资本，但鉴于PPP立法及配套政策尚未到位、基建项目回报率低、担忧合约可靠性等因素，许多民营资本在一定程度上出现了持币待投现象。要民营资本热情参与，必须有“定心丸”。而这颗“定心丸”，从目前来看，包含的内容有很多。

自2017年开年以来，从财政部多次问责地方违规举债、要求核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题等可以看出，2017年不仅是PPP项目集中落地的一年，同时也是PPP项目规范化发展的重要之年。